Наилучшей правовой регламентацией является та, которая «…в наибольшей степени соответствует экономической природе регулируемых отношений»6
Рассмотрение вопроса о правовых основах деятельности органов управления целесообразно начать с анализа законодательства, регламентирующего функционирование акционерных обществ.
Законодательство в широком смысле слова представляет собой внешнюю форму выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее формальное закрепление в виде общеобязательных правил; весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, начиная с законов, принимаемых высшим представительным органом страны, непосредственным волеизъявлением народа в форме референдума, и кончая актами местного самоуправления, администрации предприятий и учреждений.
Как известно, нормативный акт – это официальный документ, созданный компетентными государственными органами и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения). Он является наиболее важным и распространенным источником права.
Отличительными признаками нормативного акта являются следующие особенности: издается уполномоченным государственным органом; обладает определенной юридической силой; регулирует отношения, имеющие постоянный и типичный характер; имеет конкретную сферу применения; охраняется от нарушений правоохранительными органами государства; обладает реквизитами, придающими документу индивидуально-правовую характеристику.7
Нормативно-правовой акт выступает элементом целостной системы законодательства, следовательно, стройная, сбалансированная, стабильная и в тоже время динамичная система законодательства возможна лишь при внутренней согласованности и непротиворечивости нормативно-правовых актов, отсутствии их дублирования и коллизии. Именно поэтому чрезвычайно важна детальная проработка проектов нормативных актов, их сопоставление с действующими актами и прогнозирование результатов их правоприменения.
Систему законодательства, регламентирующего создание и деятельность органов управления в акционерных обществах возглавляет Конституция Российской Федерации8, которая в ст. 30, 34, 35, 45, 46 создает необходимые для нормальной деятельности акционерных обществ предпосылки, гарантируя право каждого человека на объединение, охрану права частной собственности, защиту законных прав и свобод.
Общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Конституции РФ и ст. 7 Гражданского кодекса РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед законодательством Российской Федерации в случае коллизии. Это положение приобретает особое значение в современный период развития рыночной экономики. Всеобщая тенденция глобализации в экономике, необходимость расширения сфер деятельности российских корпораций в связи с усиливающейся конкуренцией, а также возрастание предпринимательских рисков диктуют необходимость получения доступа к отечественным и иностранным рынкам капитала для привлечения инвестиций. В связи с этим значительно повышается роль международных стандартов в регламентации акционерных отношений. В частности, можно отметить нормотворчество в рамках СНГ – Рекомендательный законодательный акт «Об акционерных обществах» от 17.02. 1996 г.9
Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает основы правового положения хозяйственных обществ.10 Гражданский кодекс Российской Федерации определяет понятие акционерного общества и основные признаки таких обществ (ч.1 ст.96), их виды – открытые и закрытые (ст.97), порядок образования (ст. 98), общие правила об увеличении и уменьшении уставного капитала (ст.99-101), вводит ограничения на выпуск ценных бумаг и выплату дивидендов (ст. 102), устанавливает общие начала организации управления в акционерном обществе и правила внешнего аудита (ст.103), в том числе исключительную компетенцию общего собрания акционеров, принцип определения полномочий совета директоров (наблюдательного совета) общества и исполнительного органа.
Г. С. Шапкина справедливо отмечает, что “…при определении соотношения Гражданского кодекса РФ и других законодательных актов, регулирующих создание и условия деятельности акционерных обществ, высшая юридическая сила должна признаваться за Гражданским кодексом РФ, кроме случаев, когда последним допускаются изъятия из его правил”11. Предписания Гражданского кодекса РФ о соответствии норм иных законов нормам кодекса должно быть истолковано в том смысле, что имеется в виду необходимость установления отношения логической совместимости норм иных федеральных законов с нормами кодекса. В.А. Белов пишет, что по общему правилу: “если норма Гражданского кодекса представляют собой общеутвердительное рассуждение, то соответственно норма федерального закона должна быть частноутвердительной, если норма Гражданского кодекса общеотрицательная, то и норма федерального закона должна быть частноотрицательной.”12 В противном случае в силу пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса РФ положения законов, не соответствующие нормам кодекса, не должны иметь юридической силы. Однако на практике встречаются случаи, когда положения федеральных законов прямо противоположны нормам Гражданского кодекса РФ.
Федеральный закон “Об акционерных обществах” – комплексный нормативный акт, содержащий развернутую регламентацию порядка создания и деятельности акционерных обществ, был принят в 1996 г. на основании прямых указаний об этом в статьях 67 и 96 Гражданского кодекса РФ. Ожидалось, что данный Закон будет выполнен на высоком уровне юридической техники, его будет отличать достаточная степень правовой аргументации и юридической проработки, его нормативные положения будут тесно увязаны с Гражданским кодексом РФ. К сожалению, уже первые попытки практической реализации ФЗ «Об акционерных обществах» выявили целый ряд существенных недоработок, дающих основание усомниться в его юридической безупречности. Вышеуказанный закон ввел значительное число норм, прямо противоречащих Гражданскому кодексу РФ, что вызвало многочисленные дискуссии, в которых ученые и практики высказывали немало критических замечаний относительно юридической проработки и правовой аргументации закона.13 Опираясь на полученные в ходе теоретических дебатов и практической реализации ФЗ «Об акционерных обществах» выводы, законодатель пересмотрел значительное количество положений рассматриваемого закона. Поправки в Федеральный закон «Об акционерных обществах», внесенные за последние годы были направлены на решение проблем управления акционерным обществом, выявленных при его применении на практике:
– "размывание" долей и "выдавливание" мелких акционеров;
– нарушение прав владельцев привилегированных акций по решению владельцев обыкновенных акций;
– злоупотребление процедурами проведения общего собрания акционеров и заседаний совета директоров;
– уклонение от соблюдения порядка совершения крупных и "заинтересованных" сделок, а также формальность его соблюдения;
– уклонение от выплаты объявленных дивидендов;
–зависимость совета директоров от исполнительных органов общества.14
В результате принятые начиная с 2001 года изменения и дополнения, позволяют характеризовать ФЗ “Об акционерных обществах” как один из удачных законодательный актов. Об этом свидетельствуют, в частности, результаты сравнительной характеристики положений российского “акционерного закона” с нормами зарубежного акционерного законодательства. Так, например, при сравнении российского закона с законом Приднестровской Молдавской Республики “Об акционерных обществах” становится очевидной детальная проработанность подавляющего большинства норм современного российского закона “Об акционерных обществах”, не требующих каких-либо дополнений или изменений.15 Несмотря на то, что большинство законов в странах СНГ принимаются путем копирования российских законов, некоторые их положения заслуживают отдельного внимания. Закон Приднестровской Молдавской Республики “Об акционерных обществах” принят 10 декабря 2003 г. следовательно, молдавские специалисты имели возможность проанализировать новую российскую законодательную базу, практику ее применения, и, сконцентрировав свое внимание на спорных нововведениях российского закона, сконструировать некоторые нормы иначе. Выяснилось, что молдавский закон в целом аналогичен российскому, исключение составляют лишь отдельные положения (например, молдавский закон “Об акционерных обществах” не знает института дробных акций). Это означает отсутствие необходимости изменения норм российского закона, удачную конструкцию его положений. Тем не менее, даже в последней редакции ФЗ “Об акционерных обществах” можно встретить непродуманные юридические конструкции, что создает почву для дальнейших теоретических разработок.16 Например, вносятся предложения о необходимости введения в ФЗ «Об акционерных обществах» особого раздела, регулирующего статус крупных “компаний одного лица”, в которых федерация и (или) ее субъекты являются единственными или заведомо господствующими участниками. Для правового режима имущества таких юридических лиц характерны полный контроль за их деятельностью со стороны государства и, как следствие, формальный их статус как юридических лиц частного права.17 В целом действующее законодательство отражает тенденцию к созданию специального правового регулирования деятельности хозяйственных обществ, единственным или преобладающим акционером которых является публичный собственник, путем принятия отдельных федеральных законов. Такая тенденция представляется обоснованной и верной, поскольку именно специальное регулирование способно обозначить цели, задачи и особенности правового положения таких юридических лиц, имеющих существенное значение для российской экономики. В рамках же ФЗ «Об акционерных обществах» действительно стоит предусмотреть отдельные главы, посвященные вышеобозначенным корпорациям. Однако обоснованность предложенных нововведений должна получить развитие в отдельном исследовании.
В рамках настоящей работы следует остановиться на кратком структурном анализе ФЗ «Об акционерных обществах». Итак, ФЗ «Об акционерных обществах» был принят 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ. В последующем, как уже отмечалось, в данный акт вносились изменения и дополнения, поэтому при его просмотре можно встретить дополнительные пункты или целые главы. Так, например, последнее дополнение закона от 5 января 2006 г. Федеральным законом № 7-ФЗ введена глава XI.1. «Приобретение более 30 процентов акций открытого общества», содержащая 8 статей, вступающая в силу с 1 июля 2006 г. ФЗ «Об акционерных обществах» состоит из четырнадцати глав. В главе I содержатся общие положения, то есть, сфера применения закона, понятие акционерного общества, ответственность общества, виды акционерных обществ и другие общие вопросы. Акционерным обществом, в соответствии со ст.2 анализируемого закона признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций.
В ФЗ «Об акционерных обществах», к сожалению, нет главы, объединяющей регламентацию всех органов управления, и содержащей статьи об общих понятиях управления в акционерных обществах, его сущностных характеристиках. В законе регулирование деятельности органов управления начинается с общего собрания в главе VII, далее, в главе VIII, регламентируется деятельность совета директоров и исполнительных органов. О ревизионной комиссии (ревизоре) речь идет в главе XII «Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью общества». Как абсолютное большинство законов ФЗ «Об акционерных обществах» заканчивается главой «Заключительные положения», в которой содержаться правила введения в действие федерального закона.
Относительно структуры изложения анализируемого закона, в целом удовлетворительной, можно отметить некоторую неудачность конструирования статей затрагивающих вопросы управления в акционерных обществах. Отсутствие главы, объединяющей все органы управления, включая ревизионную комиссию, и содержащей общие вопросы управления, затрудняет возможность оптимального толкования и использования положений данных статей на практике.
Кроме указанных нормативных актов огромную роль в правовом регулировании отношений по поводу создания, деятельности органов управления акционерных обществ играют многочисленные нормативные акты, которые относятся к так называемому “акционерному законодательству” или регламентируют отдельные вопросы деятельности хозяйственных обществ. Поэтому массив нормативно-правовых актов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы организации управления в акционерных обществах, весьма внушителен: ФЗ “О рынке ценных бумаг” от 22.04.96 г. № 39-ФЗ18, ФЗ “О бухгалтерском учете” от 21.11.96 г. № 129-ФЗ19, ФЗ “О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг” от 5.03.99 г. № 46-ФЗ20, Указ Президента РФ от 18.08.96 г. № 1210 "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера"21, Постановление Правительства РФ от 4.10.99 г. № 1116 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ" (с изменениями от 15.10.01 г.)22; Положение о порядке управления находящимися в собственности акциями акционерных обществ и использования специального права РФ на участие в управлении открытыми акционерными обществами (“золотой акции”), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23.01.03 г. № 4423; Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 31.05.02 г. № 17/пс "Об утверждении Положения о дополнительных требованиях к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров"24; акты субъектов РФ, например, Закон Оренбургской области25 от 3.07.03 г. № 332/42-111-03 "О порядке управления находящимися в государственной собственности Оренбургской области акциями (долями, паями) хозяйственных обществ и использования специального права Оренбургской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами (“золотой акции”)” и другие.
Поскольку многие акционерные общества созданы или создаются путем приватизации государственной собственности, огромное значение для уяснения вопросов формирования органов управления корпораций имеют акты, регламентирующие процесс приватизации: Государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (утвержденная Указом Президента РФ от 24.11.93 г. № 2284 с изменениями от 3.04.02 г., 19.11.03 г.)26, Постановление Правительства РФ от 9.09.99 г. № 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" (с изменениями от 29.11.00 г.),27 Федеральный закон “О приватизации государственного и муниципального имущества” от 21.12.01 г. № 178-ФЗ (с изменениями 27.02.03 г.).28
Немаловажное место занимают акты, посвященные вопросам ограничения монополистической деятельности, а также определяющие правовой статус естественных монополий: Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.91 г. № 948-I (с изменениями 21.03.02 г.),29 Федеральный закон "О естественных монополиях" от 17.08.95 г. № 147-ФЗ (с изменениями 29.06.04 г.)30. Приведем пример коллизии норм приватизационного и конкурентного законодательства. В соответствии с реализуемой по решению Правительства РФ демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Субъектом естественной монополии инфраструктуры железнодорожного транспорта признается владелец инфраструктуры, который в соответствии со ст. 2 Федерального закона “О железнодорожном транспорте в РФ” от 10.01.03 г. № 17-ФЗ31 может быть как юридическим лицом, так и индивидуальным предпринимателем. Исходя из толкования норм Гражданского кодекса РФ, все коммерческие хозяйствующие субъекты могут обозначаться термином «предприниматели». Последние в свою очередь делятся на коллективные, то есть коммерческие юридические лица, и индивидуальные, то есть физические лица, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве предпринимателей. Между тем, в ст. 3 Федерального закона “О естественных монополиях” говорится только о юридическом лице как субъекте естественных монополий.32 Таким образом, ФЗ «О железнодорожном транспорте» расширяет круг субъектов естественных монополий. Следовательно, в целях единства правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий, Федеральный закон “О естественных монополиях” требует дополнения: указания на то, что субъектом естественной монополии может выступать юридическое лицо и индивидуальный предприниматель.
Вернемся к характеристике законодательства, регламентирующего создание и деятельность органов управления акционерных обществ.
Многочисленны акты, посвященные вопросам функционирования акционерных обществ в отдельных отраслях экономики. Так, например, управление в ОАО «Российские железные дороги» осуществляется на основе таких актов как: ФЗ “О железнодорожном транспорте в Российской Федерации” от 10.01.03 № 17-ФЗ,33 ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" от 27.02.03 г. № 29-ФЗ,34 Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденная постановлением Правительства от 18.05.01. № 384 (с изменениями от 20.12.04 г.), Постановление Правительства РФ от 18.09.03 г. № 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги”35, и другие.
Вышеперечисленные нормативные акты составляют ту основу, которая определяет правовое положение акционерных обществ и формирует основные принципы правового регулирования поведения участников соответствующих отношений, а также разграничивает предмет ведения законодательных норм и норм внутренних документов, устанавливает пределы самостоятельного усмотрения, в рамках которого может развиваться локальное нормотворчество корпорации. Проблема законодателя состоит не только в том, как определить оптимальные пределы усмотрения акционерного общества таким образом, чтобы не сковать его инициативу; очень важно, чтобы локальное регулирование не противоречило, не искажало, не подменяло общие требования закона. Эта проблема обостряется в связи с тем, что на протяжении всей советской истории гражданского права ее упрощали до тривиальности: ограничивали локальное нормотворчество типовыми правилами; требовали утверждения даже таких типовых документов вышестоящим административным органом, который вправе был внести в него любые правки. И. Шиткина отмечает, что в настоящее время в силу демократичности гражданского законодательства, проявляющегося, в частности, в увеличении количества диспозитивных и альтернативных норм, существенно расширилась возможность организаций в создании собственных нормативных актов, регулирующих различные области их деятельности.36 Роль локальных актов хозяйствующих субъектов в современном правовом регулировании рассматриваемых правоотношений чрезвычайно важна, поскольку локальные нормативные акты акционерного общества могут определять правовой статус органов управления, должностных лиц и структурных подразделений общества, порядок взаимоотношений между ними, правовой режим уставного капитала, вопросы распоряжения имуществом, распределения прибыли общества, управления персоналом, образования и использования фондов и резервов и иные вопросы организации и деятельности акционерного общества. В сравнении с законодательством других стран, в российском законодательстве прослеживается тенденция предоставления большей свободы локального регулирования. Так, при анализе молдавского закона «Об акционерных обществах» можно сделать вывод о том, что он содержит большее количество императивных норм, чем российский. Такая ситуация наблюдается в отношении кворума при принятии решений на общем собрании акционеров о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества, ограничивающих права акционеров – владельцев привилегированных акций (абз.2 п.4 ст.32); в отношении компетенции общего собрания акционеров (п. “е” ст.49) и ряда других норм.37
Среди локальных актов учредительные документы корпорации обладают высшей силой внутрикорпоративного регулирования. Учредительным документом для акционерных обществ выступает устав. Функциональное назначение учредительных документов в системе локального корпоративного регулирования состоит в том, что они создают основу для всех других внутренних документов корпорации. Все иные локальные корпоративные акты не должны противоречить учредительным документам, которые выступают основными, но не единственными регуляторами деятельности акционерных обществ. Тексты уставов акционерных обществ не должны противоречить положениям нормативных актов, а в отношении ряда условий (например, компетенции совета директоров) должны быть идетничными.38
Тенденция развития современного права состоит в формировании системы локального регулирования различных сфер корпоративного управления в виде специальных корпоративных актов. Их классифицируют на:
– акты, касающиеся органов управления корпорации – Положение об общем собрании акционеров, Положение о совете директоров (наблюдательном совете) и другие;
– акты, относящиеся к имуществу корпорации – Положение о порядке увеличения (уменьшения) уставного капитала, Положение о фондах и резервах и другие;
– акты процедурного характера, устанавливающие различного рода порядки – Положение о порядке распределения прибыли, Положение о порядке выплаты дивидендов и другие.
При рассмотрении споров Арбитражные суды обязаны анализировать не только соблюдение федерального законодательства или законодательства субъектов Российской Федерации по конкретному делу, но и соблюдение актов локального регулирования субъектами корпоративных отношений.